Dlaczego migranci w Polsce coraz dłużej oczekują na decyzję i kartę pobytu, jak wygląda procedura legalizacji pobytu cudzoziemców i czy można mieć nadzieję na jej usprawnienie – na te pytania odpowiada dyrektor warszawskiego wydziału do spraw cudzoziemców mazowieckiego urzędu wojewódzkiego Izabela Szewczyk.
Nasz Wybór: Zacznijmy od podstaw: obcokrajowiec przychodzi do Wydziału Spraw Cudzoziemców (WSC), składa wniosek o zezwolenie na pobyt. Co dzieje się dalej? Jak wygląda procedura jego rozpatrywania?
Izabela Szewczyk: W pierwszej kolejności chcę podkreślić, że w Warszawie od maja 2015 obowiązuje taka zasada, że najpierw obcokrajowiec musi się umówić na złożenie wniosku telefonicznie, albo mailowo. Wtedy w konkretnym, wyznaczonym dniu osoba ta składa wniosek. U nas są osobne stanowiska do przyjęcia wniosków, wystawienia pierwszej informacji bądź wezwania do brakujących dokumentów. Tym pierwszych etapem u nas opiekują się urzędnicy pracujący na 12 stanowiskach. Osoby te rejestrują wniosek w systemie, pobierają odciski linii papilarnych, przeglądają wniosek, sprawdzają czy nie zawiera tak zwanych braków formalnych, które uniemożliwiają kontynuację procedury. Jeżeli braków formalnych nie ma, a wniosek został złożony w terminie, to na tym etapie cudzoziemiec uzyskuje stempel w paszporcie. Ten stempel oznacza, że do czasu wydania decyzji ostatecznej cudzoziemiec przebywa na terenie Polski legalnie, nawet jeżeli skończy mu się wcześniejsza wiza czy karta pobytu.
Następnie w WSC taki wniosek przekazywany jest do oddziałów prowadzących postępowanie administracyjne. Wtedy już konkretna osoba — inspektor — dostaje konkretny wniosek. Inspektor prowadzi postępowanie do czasu przygotowania projektu decyzji. W czasie trwania tego procesu zdarza się, że są przesłuchania cudzoziemca bądź świadków w sprawie, albo przeglądanie akt na wniosek aplikanta. Te czynności może wykonywać już inny pracownik, niekoniecznie inspektor. Projekt decyzji jest przekazywany do osób, które mają upoważnienia wojewody do podjęcia decyzji. Nie jest tak, że decyzje podejmuje inspektor prowadzący sprawę. Następnie decyzja przechodzi na inne stanowiska, gdzie odbywa się jej przygotowanie do wysyłki bądź do wydania. W tej chwili decyzje są wysyłane pocztą, ale przygotowujemy się do zmiany, żeby decyzje wydawać osobiście razem z kartą. Wszystkie decyzję są wydawane na podstawie KPA i Ustawy o cudzoziemcach. Nasz kontakt z cudzoziemcem kończy się w momencie wydania karty pobytu, czyli dokumentu, którym cudzoziemiec na co dzień się posługuje. Dopiero po wydaniu decyzji i zarejestrowaniu w systemie inni urzędnicy wydają zlecenie personalizacji karty pobytu. Takie elektroniczne zlecenie idzie do Centrum Personalizacji Dokumentów w MSWiA. Centrum przekazuje gotowe karty specjalną pocztą z powrotem do WSC.
Najwięcej czasu w całym procesie zajmuje prowadzenie postępowania przez inspektora. Ile osób pracuje u Państwa na tym stanowisku?
W tej chwili są dwa oddziały, które prowadza postępowania z zezwoleniami na pobyty. W sumie pracuje w nich ok. 70 osób. Natomiast w całym procesie legalizacji pobytu cudzoziemca uczestniczy ok. 140 osób. Do tej kategorii zaliczam również urzędników którzy zajmują się przedłużeniem wiz, wydaniem zaproszeń, wymianą kart pobytu, etc. W WSC mamy ok. 210 etatów.
I ile wniosków w ostatnim czasie rozpatrzyły te osoby? To znaczy, ile wniosków tak naprawdę przypada na jednego inspektora?
Jeżeli chodzi o dane z ostatnich 2 lat, a właśnie wtedy zaczęliśmy obserwować wzrost liczby osób aplikujących o pobyt stały, czasowy czy rezydenta, to miesięcznie przyjmujemy od 2800 do 3800 wniosków. W czerwcu 2016, na przykład, zarejestrowaliśmy prawie 3500 wniosków.
Czyli mniej więcej 50 wniosków na jednego inspektora miesięcznie.
Nie do końca. Do tego dochodzą wnioski które wracają na powtórne rozpatrzenie. Plus zawsze ktoś jest na urlopie, ktoś — na zwolnieniu lekarskim. Więc przeciętny inspektor często pracuje z o wiele większą liczbą wniosków niżeli 50, są osoby, które jednocześnie prowadzą i 300 postępowań.
Można usłyszeć, że kadry u Państwa często się zmieniają. Zresztą, cudzoziemcy nierzadko opowiadają, że ich postępowanie zaczynał prowadzić jeden człowiek, kontynuował drugi, a projekt decyzji przygotowywał trzeci. Czy to jest rozpowszechnione zjawisko i czy ono wydłuża postępowanie? Czy inspektorzy odbywają szkolenia, które miałyby przygotowywać ich do pracy?
Zmieniają się nie tylko kadry, zmieniają się przepisy. Na przykład, tylko w ciągu ostatniego roku 2 razy zmienił się formularz wniosku o pobyt czasowy. Bez szkoleń po prostu nie dalibyśmy rady tych zmian przeprowadzić! Nie ukrywam — zmiany w kadrach są dość częste. To powoduje, że jest całkiem sporo osób, które są na etapie uczenia się. Nie ma stałej kadry, wszyscy nowi inspektorzy są szkoleni na bieżąco. Oprócz wewnętrznych szkoleń co najmniej raz na tydzień odbywają się spotkania kierownika z pracownikami w celu omawiania bieżących spraw, szczególnych i skomplikowanych przypadków. Przecież każda osoba aplikująca do nas ma swoją historię, a ta potrzebuje zbadania. Poza tym, przepisy nie zawsze są jednoznaczne, wiec wymagają konsultacji. W ogóle, poziom fluktuacji pracowników w tej chwili wynosi ponad 10%, w trudniejszych okresach przekraczał 20%. Pewnie, niestety, nie wpływa to dobrze na jednolity poziom wiedzy pracowników Wydziału.
Pani wspomniała, że są wypadki, kiedy przepisy nie zezwalają na jednoznaczne traktowanie. Czy w związku z tym w WSC jest instrukcja dla urzędników, która regłamentowała by ich zachowania w przypadkach budzących wątpliwości?
Ostatnio zmienił mam się regulamin pracy Wydziału, więc jesteśmy w trakcie dużej reorganizacji, jeżeli chodzi o proces wydawania zezwoleń. W związku z tym, obowiązki pracowników, instrukcje komu i w jakim czasie przekazywać sprawy spisujemy w formie procedury postępowania udostępnionej dla pracowników w formie elektronicznej. Podobny dokument już wcześniej mieliśmy w Wydziale, ale teraz mocno go przebudowujemy. Lecz powiem z doświadczenia — nie da się przewidzieć wszystkich sytuacji. Największą rolę gra wiedza inspektora, jego wyczucie i samodzielność. I tego się nie da nauczyć, te umiejętności po prostu trzeba nabyć. Z kolei, najbardziej rozpowszechnione cases, w tym orzecznictwo organu drugiej instancji czy sądów administracyjnych, zbieramy w specjalnym katalogu. Do niego mają wgląd wszyscy pracownicy.
W ciągu ostatnich dwóch lat, kiedy to Państwo obserwujecie wzrost liczby podań do WSC, ile wyniósł przeciętny czas rozpatrywania wniosku o legalizacje pobytu w Warszawie?
Tylko do 30 czerwca w tym roku do wojewody mazowieckiego wpłynęło ponad 19 tys. wniosków o zezwolenie na pobyt w rożnych formach. W ubiegłym roku ta liczba przekroczyła 39 tys. Dla porównania — w 2013 roku to było 18 tys., w 2014 — 28 tys. Owszem, taki wzrost wpłynął na termin rozpatrywania wniosków, ponieważ struktura WSC, i kadrowa i sprzętowa, była dostosowana do innych potrzeb. Pod koniec ubiegłego roku w Wydziale naliczyliśmy ok. 2500 zaległych wniosków. W tej chwili niektóre decyzje są wydawane po 3 miesiącach, niektóre — po 2 latach. Jak niedawno policzyliśmy, przeciętny termin od momentu złożenia podania przez aplikanta do wydania mu karty pobytu wynosi rok. Celem tych zmian, które obecnie odbywają się w Wydziale, jest to żeby skrócić ten czas o połowę.
Jakie są najczęstsze powodu przedłużenia rozpatrywania wniosku?
W większości wypadków to braki w dokumentach. Jeżeli do cudzoziemca wychodzi wezwanie o uzupełnienie wniosku, to zwykle to wydłuża proces wydania decyzji o miesiąc. Na uzupełnienie braków formalnych cudzoziemiec ma 7 dni, reszty — 14 dni. Drugi powód — dodatkowe wyjaśniające postępowanie, które może oznaczać wezwanie do przesłuchania. Sprawa się wydłuża, jeżeli nie mamy na czas odpowiedzi od instytucji zewnętrznych, do których skierowaliśmy jakieś zapytanie. Zapytania do Policji, ABW i Straży Granicznej inspektorzy wysyłają już na pierwszym etapie postępowania. Dopóki inspektor nie dostał odpowiedzi od tych służb, a one mają na to 30 dni, nie zaczyna pracy z aktami.
Jakie kategorie wniosków są najbardziej zagrożene wydłużeniem postępowania? Pobyt z tytułu pracy? Pobyt rezydenta długoterminowego?
Ponad 60% wpływających do nas wniosków to są wnioski o pobyt czasowy z tytułu pracy. I tutaj największy problem sprawia opinia starosty. Póki co opinia starosty jest uważana za brak formalny. Wiec, jeżeli na etapie składania wniosku cudzoziemiec tej opinii jeszcze nie ma, to ma 7 dni na jej złożenie, co, jak wiemy, w praktyce nie jest możliwe. Powiatowe urzędy pracy wydają taką opinię w terminie od 14 do 21 dni. Można nawet powiedzieć, że jest to kolizja prawna. My od dawna sygnalizujemy do UDSC i Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej żeby opinia starosty przestała być brakiem formalnym. Spodziewamy się, stosowne zmiany będą wprowadzone do ustawodawstwa już w przyszłym roku. Jest także problem niespójności dokumentów. Cudzoziemcy mają, na przykład, różne stanowiska pracy wpisane w umowie o pracy, w oświadczeniu pracodawcy i zezwoleniu na pracę.
Często słyszałam o innym problemie: cudzoziemcy nie za jednym razem dostają wyzwania do uzupełnienia wniosku, a raz prośbę przynieść jedno zaświadczenie, za kilka tygodni — drugie, później — trzeci dokument. I za każdym razem postępowanie wydłuża się o miesiąc, co w wyniku daje ponad pół roku.
Ciężko mi jest powiedzieć, czy działania inspektorów za każdym razem były uzasadnione. Każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, potrzeba w uzupełnieniu dokumentów może się pojawiać na rożnych etapach postępowania. Czasem się zdarza, że sprawę przejmuje inny inspektor i po konsultacji z kierownikiem decyduje, że materiał, który zgromadził jego poprzednik, nie jest wystarczający i trzeba go uzupełnić. Zgadzam się, że optymalnie byłoby wystawiać jedno wezwanie, ale w praktyce nie zawsze jest to możliwe. Poza tym, chce podkreślić — jeżeli w momencie złożenia wniosku cudzoziemiec nie dostał wezwania do złożenia dodatkowych dokumentów to nie oznacza, że nie dostanie tego wezwania w przyszłości. W momencie złożenia wniosku sprawdzamy tylko, czy nie ma braków formalnych. Natomiast już w trakcie badania sprawy może się okazać, że są potrzebne dodatkowe dokumenty, osoba która przyjmuje wniosek nie może tego przewidzieć. Sytuacja poprawiłaby się w przypadku integracji systemów i baz danych, abyśmy sami mogli sprawdzać, czy cudzoziemiec na przykład płaci podatki i odprowadza składkę zdrowotną. W tej chwili nie mamy dostępu do tych baz, wiec wszystkie informacje na których się opieramy pochodzą od aplikantów.
Załóżmy, że cudzoziemiec nie miał w swoim wniosku braków formalnych lub uzupełnił je na samym początku postępowania. Mija termin, wyznaczony przez Państwa jako termin wydania decyzji. Mija tydzień, drugi, trzeci — żadnego sygnału ze strony WSC. Jak cudzoziemiec może uzyskać informację czy decyzja w jego sprawie została wydana, a jeżeli nie — to z jakich powodów oraz kiedy może się spodziewać zakończenia postępowania?
Do nas docierają sygnały, że cudzoziemcy mają problem z uzyskaniem informacji o etapie, na którym znajduje się ich postępowanie, że ciężko jest do nas się dodzwonić i nie zawsze dostają odpowiedzi na wysłane do WSC maile. W związku z tym od 4 lipca br. zmieniliśmy sposób udzielania informacji w WSC. My proponujemy elektroniczne narzędzie do śledzenia statusu sprawy — Administracja bliżej cudzoziemca — które funkcjonuje ponad rok, i które będziemy usprawniać. Inspektor wnosi informacje o statusie sprawy do systemu, cudzoziemiec może się z nią zapoznać przez Internet. Druga rzecz — zwiększyliśmy liczbę osób które będą zajmowały się wyłącznie obsługą informacji telefonicznej i mailowej. Na razie pracujemy nad mechanizmem sprawdzania, czy na konkretny nadesłany do nas mail w stosownym czasie została udzielona odpowiedz. Zrezygnowaliśmy z informacji bezpośredniej, naszym priorytetem teraz jest sprawna obsługa linii telefonicznej i korespondencji mailowej. Cudzoziemiec, pisząc do nas mail po 4 lipca może liczyć na odpowiedz w ciągu tygodnia. Poza tym, mamy całodobową automatyczną infolinię, za pośrednictwem której można uzyskać odpowiedzi na najbardziej popularne pytania związane z legalizacja pobytu, wystawieniem zaproszeń etc. Ale nie jest to infolinia do udzielania informacji o statusie konkretnych spraw.
Czy możliwe jest przyspieszenie rozpatrywania wniosku cudzoziemca o legalizację pobytu? Przecież ludzie maja różne życiowe sytuacje, związane zarówno z pracą, jak i, na przykład, sprawami rodzinnymi i zdrowiem bliskich.
Formalnie, złożenie podania o przyspieszenie postępowania, które zawiera stosowne argumenty, jest możliwe. Każde takie podanie ma być rozpatrzone i cudzoziemiec powinien dostać odpowiedź, czy jego prośba zostanie uwzględniona czy nie, i jeżeli nie to dlaczego. Takich podań składanych jest całkiem dużo. Ale nie w każdym przypadku owo przyspieszenie jest możliwe. Nie mogę tak z góry wymienić tak zwanych poważnych powodów do przyspieszenia postępowania. Każda sprawa jest inna, badamy jej całokształt i podejmujemy decyzje.
Dostawałam sygnały od cudzoziemców, ze nie mogąc dostać odpowiedzi na pytanie, dlaczego postępowanie jest wydłużone i kiedy będzie decyzja, Państwa klienci piszą skargi. Ale nie dostają na nie odpowiedzi poza nielicznymi wyjątkami. Dlaczego tak się dzieje?
Skargi składane pisemnie są rejestrowane. Jeżeli cudzoziemcy składają skargę tutaj na Marszałkowskiej czy w Kancelarii Wojewody na placu Bankowym, to ta skarga trafia do systemu ewidencji elektronicznej. Według KPA, mamy obowiązek odpowiedzieć na skargę w ciągu 30 dni od daty jej wpływu. Jeżeli udzielenie odpowiedzi w ciągu 30 dni nie jest możliwe, to osoba skarżąca musi być poinformowana kiedy dostanie odpowiedź. Odpowiedzi na wszystkie skargi, które wpływają do wydziału, są podpisywane przeze mnie. Więc jeżeli cudzoziemiec po upływie terminu odpowiedzi na skargę nie dostał taki przypadek trzeba zgłaszać.
Inny zgłaszany problem — gubienie dokumentów. Aplikant mówi, że wszystko złożył, nawet ma stempel, ze wniosek nie zawiera braków formalnych. Inspektor później informuje, że wniosek trzeba uzupełnić, bo tego i tego nie ma.
Najważniejsza rzecz to mieć potwierdzenie złożenia wniosku, albo od pracownika na stanowisku, albo z poczty, albo ze stanowiska korespondencyjnego WSC. Jeśli cudzoziemiec ma potwierdzenie, to winę bierzemy na siebie. Natomiast jeśli osoba nie ma takiego potwierdzenia, to jest słowo przeciwko słowu. Jeżeli cudzoziemiec składa wniosek na placu Starynkiewicza, to go przywozi kurier, jeżeli na terenie Mazowsza w delegaturach Urzędu wojewódzkiego, to wnioski są przesyłane do nas pocztą. Jeżeli ktoś zgłasza przypadki, że w trakcie tej przesyłki dokumenty są gubione, to musimy zbadać każdą sytuację, natomiast często się zdarza że dokumenty są podpięte jeden pod drugi, i inspektor po prostu nie zauważa, że akurat ta pozycja we wniosku jest już obecna.
Jakie ma Pani rekomendacje dla cudzoziemców, którzy chcą złożyć u Państwa wniosek o legalizację pobytu i mieć decyzję szybko i w terminie?
Po pierwsze, nie czekać do ostatniej chwili, a składać wniosek w tym momencie jak cudzoziemiec ma do dyspozycji wszystkie niezbędne dokumenty. Po drugie, my wydajemy decyzje w ciągu 90 dni jeżeli wniosek jest dobrze przygotowany. Najbardziej sprawa się komplikuje, kiedy cudzoziemiec nie wie jakie w ogóle dokumenty są mu potrzebne. Dobre, gruntowne przygotowanie wniosku i innych wymaganych dokumentów pozwala nam w terminie wykonać naszą prace. Dla cudzoziemców ważne jest, aby wiedzieć, jakich dokumentów muszą wymagać od swojego pracodawcy. W ubiegłym roku mieliśmy zaległości z winy Wydziału, teraz z nich wychodzimy. Więc jeżeli cudzoziemiec teraz złoży u nas dobrze przygotowany wniosek, to może dostać decyzję w ciągu 3 miesięcy.
Rozmawiała Olena BABAKOVA
PS Wywiad z dyrektor Wydzialu Spraw Cudzoziemców Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie został przeprowadzony 6 lipca 2016r. Zgodnie ze stanem na koniec lipca, średni czas oczekiwania na wydanie karty pobytu skrócił się do 182 dni.